เหตุใดภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทย จึงไม่ช่วยกระจายรายได้

   ปัญหาความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ เป็นปัญหาที่มักมีการหยิบยกขึ้นมาเป็นประเด็นสำคัญในช่วงระยะเวลาไม่นานมานี้ ซึ่งสิ่งที่ตามมา ก็คือ กระแสเรียกร้องให้มีการปฏิรูปทางการคลังเพื่อนำไปสู่การกระจายรายได้ที่เป็นธรรมมากขึ้น ซึ่งโดยทั่วไปเมื่อกล่าวถึงการคลังนั้น นอกจากเครื่องมือทางด้านรายจ่าย (โดยการจัดสรรทรัพยากรของรัฐไปยังผู้ที่มีรายได้น้อยและผู้ที่ด้อยโอกาสในสังคม) แล้ว รัฐบาลก็สามารถใช้เครื่องมือทางด้านรายได้ ซึ่งเครื่องมือที่สำคัญ คือ ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ทั้งนี้ เพราะภาษีดังกล่าวมีโครงสร้างอัตราก้าวหน้า (นั่นคือ ยิ่งรวยยิ่งเสียภาษีมาก)

แนวคิดในการใช้ภาษีเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ มีการเปลี่ยนแปลงมาโดยตลอด กล่าวคือ ในช่วงประมาณทศวรรษ 1950 ถึง 1960 แนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่มักเห็นว่า การใช้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาในอัตราก้าวหน้าสูงๆ (อาทิเช่น สูงถึง 60-70%) เป็นนโยบายภาษีในอุดมคติ (Ideal Tax) โดยมองว่าการใช้ภาษีเงินได้ในอัตราก้าวหน้า นอกจากจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้แล้ว ยังจะช่วยให้รัฐบาลมีรายได้เพิ่มขึ้นมากเพียงพอที่จะใช้จ่ายเพื่อเปลี่ยนจากประเทศกำลังพัฒนาไปสู่ประเทศพัฒนาแล้ว

ต่อมาเมื่อเกิดปรากฏการณ์เศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกในทศวรรษ 1970 นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่กลับเริ่มหันมาเชื่อว่า อัตราภาษีที่สูงจะลดแรงจูงใจในการทำงาน และบิดเบือนกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ประกอบกับกระแสโลกาภิวัตน์และกรอบความร่วมมือระหว่างประเทศต่างๆ (อาทิเช่น WTO) และแรงกดดันในการดึงดูดเงินลงทุนจากต่างประเทศ (ซึ่งมีลักษณะไร้พรมแดนมากขึ้น) ได้ทำให้ประเทศต่างๆ หันมาให้ความสำคัญกับความสามารถในการแข่งขันของประเทศมากขึ้น แนวคิดเช่นนี้ ได้ทำให้อัตราภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาปรับลดลงมาก ขณะเดียวกัน ก็ทำให้ VAT กลายเป็นรายได้หลักของรัฐบาลประเทศต่างๆ เกือบทั่วโลกในปัจจุบัน

ในกรณีของประเทศไทยนั้นต้องยอมรับว่า ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาไม่สามารถทำหน้าที่ในการสร้างความเท่าเทียมในการกระจายรายได้ได้ ทั้งๆ ที่มีโครงสร้างอัตราภาษีแบบก้าวหน้า ซึ่งสาเหตุที่สำคัญเป็นเพราะฐานภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาของไทยแคบมาก กล่าวคือ สัดส่วนของผู้มีงานทำที่เข้าสู่ระบบภาษีนี้มีน้อยมาก ซึ่งผู้เขียนได้ทำการศึกษาพบว่า จากจำนวน "ผู้มีงานทำ" (ซึ่งหมายถึง การเป็น "ผู้มีเงินได้") ทั้งหมดนั้น มีผู้ยื่นแบบแสดงรายการเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาโดยเฉลี่ยเพียง 30.6% นอกจากนี้ การยกเว้นภาษีที่ค่อนข้างใจดีของกระทรวงการคลัง ยังทำให้ผู้ยื่นแบบส่วนใหญ่ไม่ต้องเสียภาษี (เงินได้สุทธิส่วนที่ไม่เกิน 150,000 บาทแรก ได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา) กล่าวคือ โดยเฉลี่ยแล้ว มีเพียง 11% ของผู้มีงานทำเท่านั้นที่มีรายได้สุทธิถึงเกณฑ์ที่ต้องเสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

จากข้อมูลในตารางอาจกล่าวอีกอย่างหนึ่งได้ว่า ประเทศไทยมีผู้หนีภาษีจำนวนมาก ซึ่งผู้หนีภาษี ประกอบด้วยสองส่วน คือ ส่วนแรก ผู้ที่ไม่ยื่นแบบเลย ซึ่งเท่ากับ 100-30.6 = 69.4% ของผู้มีงานทำทั้งหมด และ ส่วนที่สอง ในจำนวนผู้ที่ยื่นแบบ 30.6% นั้น บางส่วนก็ยังมีการยื่นแบบ โดยให้ข้อมูลที่เป็นเท็จ เพื่อลดจำนวนภาษีที่ต้องชำระลง (อาทิเช่น ไม่แสดงรายได้ในแบบแสดงรายการให้ครบถ้วนตรงตามความเป็นจริง หรือขอหักค่าใช้จ่ายสูงเกินไปไม่ตรงกับความเป็นจริง) ทั้งนี้ เมื่อรวมผู้หนีภาษีในส่วนแรกและส่วนที่สองแล้ว สัดส่วนของผู้หนีภาษีในประเทศไทยจึงสูงกว่า 70% ของผู้มีงานทำทั้งหมด คำถามที่ตามมา ก็คือ ภายใต้สถานการณ์ที่ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา บังคับจัดเก็บอย่างถูกต้อง จากผู้มีงานทำเพียงไม่ถึง 30% ของผู้มีงานทำทั้งหมด เราจะหวังให้ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งจัดเก็บในอัตราก้าวหน้าทำหน้าที่ลดความเหลื่อมล้ำในการกระจายรายได้ได้อย่างไร

ปรากฏการณ์ที่ฐานภาษีของไทยแคบและมีผู้หนีภาษีมากนี้ หากจะกล่าวโทษกรมสรรพากรอย่างเดียวย่อมไม่เป็นธรรม ทั้งนี้ เพราะต้องยอมรับว่า เศรษฐกิจนอกระบบของไทยมีขนาดใหญ่มาก และเมื่อเปรียบเทียบกับกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาด้วยกันเองนั้น สัดส่วนระหว่างจำนวนประชากรที่เสียภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาต่อประชากรทั้งหมดของประเทศในกรณีของไทย ซึ่งมีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ 5.8% (คำนวณโดยผู้เขียน) ก็มิได้แตกต่างจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ซึ่งมีงานวิจัยของ Richard Bird ที่พบว่าสัดส่วนนี้มีค่าอยู่ระหว่าง 0.14-12% ของประชากรทั้งหมด โดยมีค่าเฉลี่ยอยู่ที่ต่ำกว่า 5% (ในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว สัดส่วนนี้อยู่ที่ระหว่าง 25-78%)

อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันกรมสรรพากรเองก็มิได้นิ่งเฉย โดยได้ให้ความสำคัญและเร่งดำเนินการขยายฐานภาษีให้กว้างขึ้น ซึ่งอธิบดีกรมสรรพากรได้ตั้งเป้าขยายฐานการจัดเก็บภาษีของกรมเพิ่มไม่ต่ำกว่า 324,000 ราย ในปีงบประมาณ 2553 ซึ่งหากภารกิจนี้ประสบความสำเร็จ ก็ไม่เพียงแต่จะช่วยให้รัฐบาลมีรายได้เพียงพอต่อการพัฒนาประเทศเท่านั้น แต่ยังจะช่วยให้สังคมไทยมีความเสมอภาคมากขึ้น และสิ่งนี้เองจะเป็นส่วนหนึ่งที่ส่งเสริมให้สังคมไทยมีสันติสุขเกิดขึ้นในที่สุด

บทความโดย : ดร.ปัณณ์ อนันอภิบุตร เศรษฐกร สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

ที่มา : กรุงเทพธุรกิจ  วันที่ 21 มกราคม พ.ศ. 2553